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天马行空的博客

人生有两出悲剧:一是万念俱灰,另一是踌躇满志。—— 萧伯纳

 
 
 

日志

 
 

南方周末 | 统账欠账混账 翻翻养老金20年旧账  

2015-02-16 07:21:47|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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从统账结合制度的确立,到个人账户的去留,中国不止一次站在养老金制度抉择的十字路口。

名词解释:

DB:现收现付制。由德国在120年前创立,即政府向企业和职工征缴养老保险金,用于支付当期退休职工的养老金。它是待遇确定型制度,即参保人缴费时已确定未来自己的养老金水平。好处是运行成本低,弱点是应对老龄化时缺乏弹性。

DC:个人账户制,又称基金积累制。为克服DB制的弊端,由世界银行的一些专家设计,并于1980年代在智利等拉美国家付诸实践。国家给每个参保人 建立个人账户,实账积累自己的养老金,退休后多缴多得。同时委托专业机构管理,到资本市场上投资增值。它是缴费确定型制度,即参保人的养老金水平取决于自 己的缴费积累和投资损益。好处是更显公平、更具激励性、资金效率更高,弊端是运行成本高、共济性差、资金投资有风险。

NDC:个人名义账户制。介乎上述两者之间,在融资方式上它是现收现付制,在计发方法上,它又是缴费确定型。NDC的个人账户中没有实际资金,而是 对个人缴费进行记账,结合工资增长率与人口增长率等因素,作为将来养老金的计发标准,同时不可继承。是1998年诞生的一种历史最短的养老保险制度,目前 有瑞典等欧亚7国实行。

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数亿中国人如何养老,是世界关注的难题。图为电影《桃姐》剧照。

 

中国特色的“统账结合”养老制度

 

这不是中国第一次站在养老金制度抉择的十字路口。

 

1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,养老金制度作为国企改革的配套,进入顶层设计。

 

当时全世界有两种基础养老金制度,一种是有120年历史的现收现付制(DB制),笼统来说就是“向现在在工作的人收钱,养现在的老人”;一种是为了克服前者弊端、由世界银行专家设计的个人账户制(DC制),并于1980年代在智利等拉美国家付诸实践,简单说就是“每个人自己存钱养自己”。

 

两种制度各有利弊,DB制的好处是运行成本低,弱点是当老龄化社会老人越来越多时会出现麻烦。DC制看上去更公平、更具激励性,但缺乏共济性,也不能避免受托管理个人账户的专业机构投资失误的风险。智利政府后来不得不建立新的统筹基金,保障低收入人群的老年生活。

 

1990年代初的中国,个人账户也是有争议的新生事物。当时负责改革顶层设计的国家体改委受世界银行的影响,主张应该搞个人账户。而社会保障主管部门劳动部(人社部的前身)则与主张DB制的国际劳工组织和国际社会保障协会接触较多,反对个人账户。为此,时任劳动部长李伯勇数次在会上“顶撞”时任副总理朱镕基。

 

最后中央决定在社会统筹的基础上引入个人账户,1995年将“统账结合”制度写入了中央文件。

 

随后,在个人账户与统筹缴费的比例上,两大部委又产生分歧。

 

体改委认为应该搞占工资总额16%的大个人账户;劳动部则主张“大统筹、小账户”,理由是大个人账户制极易形成个人账户空账,造成巨大的制度风险。据时任劳动和社会保障部副部长王建伦回忆,当时体改委和劳动部争论得非常厉害,“拍桌子、瞪眼睛地争”。

 

部委间相持不下,中央也拿不定主意,于是让各省去搞试点,自行决定个人账户大小。

 

最早建立个人账户的城市是深圳特区。据《中国社会保障》杂志记载,1992年时任深圳市劳动局局长张文超带队赴新加坡考察,学习引进了新加坡的公积金个人账户制(新加坡的个人账户并非只是养老金账户,而是集各种社保功能于一体)。深圳当时的设计是统筹基金占比5%,个人账户占比16%(个人和企业各缴8%)。

 

上海后来复制了深圳方案。但采用小个人账户的地方也不少,比如北京。有的地方,个人账户更是小到4%

 

1996年时,中央发现势头不妙,各地因职工工作调动引发的养老金缴费和计发争议不断。“当时到了什么程度,湖北省和武汉市的账户大小都不同,省属企业和市属企业之间的职工流动都出问题。”时任体改委分配和社会保障体制司司长宋晓梧回忆说。

 

于是国务院决定紧急统一企业职工养老保险制度。经过激烈争论,1997年,国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[199726号文),将个人账户统一为缴费工资的11%(个人8%,企业3%),个人账户中个人缴费部分可继承。社会统筹部分企业交20%。文件还统一了养老金计发办法。

 

宋晓梧参与起草了统账结合的方案,他还记得当时的争论之激烈。他个人本不同意在基本养老里搞个人账户,认为中国的储蓄率已经很高,从金融的角度没必要搞。“有一次会上,有领导批评我说,宋教授,你现在不是教授了,是行政官员,你现在的任务是贯彻中央已经确定的方针政策,而不是发表个人学术观点。”在调任体改委之前,宋是劳动科学院常务副院长。

 

至此,中国首创的统账结合制度在现实中落地,但麻烦才刚刚开始。

 

取消还是做实个人账户

 

在两种方向不同的制度之间过渡,最大的问题是如何做实个人账户。凡是从DB制转向DC制的国家,都面临这一难题,中国也不例外。

 

因为以前老职工并没有为个人账户缴费,这部分账户是空账。到1999年底,全国空账额累计达到1914亿元。宋晓梧是最早测算中国养老金个人账户空账数额的人之一,2001年时他的课题组测算出如果财政不拿钱补贴,十年之内个人账户空账将达到1万亿元以上。

 

要做实这些个人账户,需要一笔巨大的资产。个人账户制样板国家智利是通过发行长达50年的特别国债,一次性做实了个人账户。据宋晓梧介绍,智利为偿还这笔债务还变卖了大量铜矿等国有资产。

 

现任央行行长周小川等人在1993年提出,将一部分国有资产看作是由过去的养老基金和医疗基金的积累所形成的,划拨出来由国有持股机构进行委托经营。这一方案在逻辑上顺理成章,因为原来DB制下的老职工没有建立个人账户,他们的这部分养老金被投资变成了国有资产。现在国家决定改制搞个人账户,理应变现国有资产弥补老职工的个人账户,而不是由新一代职工的个人账户去承担改革的成本。

 

但在1990年代这一方案因财政紧张、国企困难等理由被否定,代之以提高企业缴费率。彼时官员的整体认识水平,也无法与今日相比。一位知情人士回忆,当时有领导在开会时说,我们有什么欠账问题?没有。

 

20009月,中央财政拨款200亿元,并划拨部分彩票公益金,成立全国社会保障基金。据参与该基金方案起草的宋晓梧介绍,这笔钱原定也是用于逐步做实养老金个人账户缺口,做实之后由社保基金理事会继续运作个人账户。但后来这笔基金变成了财政储备基金。

 

在中国经济刚进入新一轮高速增长周期的2003年,劳动部曾做过测算,若在2005年对全国企业职工个人账户按5%做实,共需要464亿元,其中若对中西部21省补助50%,东部7省补助25%,中央财政共需出资167亿元。这笔钱约占2005年财政支出的不到1%。当然,该方案并未实施。

 

国企脱困后,又有学者如政法大学教授胡继晔等多次论述划拨国有资产做实个人账户,但一直都没有实现。“转轨成本本来应该由国家承担,全国社保基金理事会来弥补缺口的责任也不清,只能是继续寅吃卯粮。”胡继晔对南方周末记者说。

 

由于没有做实个人账户,我国统账结合制度一开始就实行了个人账户与社会统筹基金混在一起的混账管理,实际上个人账户也被混用,实际就是回到了DB制。

 

上海市劳动和社会保障局原副局长鲍淡如告诉南方周末记者,当时统筹账户挪用个人账户“手续都不用办”,债权债务的会计处理更谈不上,“统账结合变成了统账混合”。

 

1990年代末,关于要不要取消徒有其名的个人账户制,争议重现。

 

2000年,国务院成立专门调研组,研究个人账户的取舍问题。结论是,取消个人账户会降低政府信用,即便取消它也解决不了养老金缺口,反而引发新的矛盾。因此,改革的方向不是取消而是做实个人账户。

 

再后来,因个人账户难以做实,新的方式——NDC开始进入议事范畴。

 

据一名与会者回忆,2004年国务院发展研究中心在钓鱼台搞名义账户的研讨会,邀请劳动部副部长出席,结果一听会议内容,劳动部参会人员差点提前退出会场以示抗议。原因是劳动部当年反对搞个人账户,被中央否决,好不容易把个人账户系统建立起来,突然又提出不做实个人账户了。“当时他们抗议说,制度不是儿戏。当初摇旗呐喊的是你们,现在要取消的也是你们,当我们做具体工作的人容易啊。”该人士说。

 

东三省试点失败

 

2001年,一场做实个人账户的“辽沈战役”在老工业基地辽宁启动,随后吉林和黑龙江也加入试点。

 

选择东三省试点,是因为这里的养老金缺口问题最早爆发。据原辽宁省副省长兼财政厅长刘克崮对《中国社会保障》回忆,1999年辽宁一个矿区的领导被退休职工围困要求兑现养老金,政府最后出动了武警部队才把他们解救出来。

 

20016月,辽宁省个人账户空账达到200亿元。《中国社会保障》编辑部主任刘洪清介绍,时任劳动部副部长王建伦陪朱镕基去东北考察,朱镕基下到离退休下岗职工居住的窝棚内,看到其拮据的生活禁不住流下眼泪,深感作为国企改革配套的社保体系建设不力。

 

辽宁试点的具体办法是缩小个人账户规模至8%,做实的个人账户与统筹基金分账管理。资金由中央财政转移支付补助75%,地方财政补助25%

 

2001年,中央财政为试点对辽宁的新增补贴额为7.2亿元,2002年增加到14.4亿元,此后一直保持不变。数据显示,至2010年,中央财政因做实个人账户对东三省增加补助101.2亿元,地方财政增加补助47.9亿元。

 

东三省试点时,关于做实个人账户的路径问题,财政部与劳动部又产生了分歧。劳动部认为,是社会统筹部分的历史欠账导致了个人账户的挪用和空账,应该先补社会统筹的历史欠账,即“老人”的养老金缺口和“中人”的过渡养老金。而财政部认为,中央财政的转移支付应该直接补进“中人”的个人账户。

 

后来中央的补贴主要进了“中人”的个人账户,地方财政则补了一部分社会统筹的历史欠账。但后来发现,统筹部分的历史欠账缺口未补,使得已做实的个人账户又不得不被挪用。

 

东三省试点一度看到曙光。辽宁做实的个人账户从13亿元起步,到2008年达到了430亿元。

 

但随后老龄化来临,压力不断加大,2013年东三省参保职工抚养比分别达到1.531.341.07,也就是说,接近一个年轻人养一个退休老人。

 

另一方面养老金发放水平连年提高,从10年前的人均约七百元上调到约2000元,把财政转移支付的增幅远远甩在后面。

 

2010年,辽宁地方财政已经兜不住,国务院迫不得已,特批辽宁向已经做实的个人账户“借支”。至今累计已借支700多亿元。随后黑龙江和吉林等省也开始挪用个人账户,由此,做实个人账户的试点事实上宣告失败。

 

原大连市社会保险基金管理中心总经理陈仰东告诉南方周末记者,当初就不应该把辽宁试点叫“做实个人账户试点”,因为养老金缺口根源在于历史债务的政府责任不清,把做实个人账户作为重点掩盖了这一问题,而让财政感觉“你们现在的钱是我给的”,逐渐失去动力。

 

2013年,全国养老保险个人账户的空账已经从2007年的1.1万亿元扩大到了3.1万亿元,而做实个人账户规模仅为4154亿元。

 

“我们认为,做实个人账户的黄金期已经过去,当时在1997年如果抓住时机的话,17年可能已经有相当大的规模了,现在时机已经过去了。”20141228日,人社部社会保险事业管理中心主任唐霁松在社科院报告发布会上说。

 

宋晓梧也认为,在储蓄率高企、经济增速放缓的现阶段,做实个人账户的窗口期“可能真错过了”。持这一观点的研究者并不少,在他们看来,如果早年做实了个人账户,过去17年的经济高速增长或许可以为这笔基金提供丰厚的回报,一举解决中国的养老金难题。

 

但中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为,幸亏当年没有做实个人账户,“那我们将遇到一场灾难,做实的资产都变成了沉没成本,是巨大的福利浪费和损失”。他说,“中国的社会平均工资水平增长太快,养老金投资体制却没有建立起来,资本市场也不成熟,投资效率追不上工资增速。”

 

他的观点也不无支持。据2003年底劳动部向国务院呈报的“辽宁省试点情况调研报告”,1993-2003年,企业职工工资年均实际增长率高达9.2%,而2000-2003年辽宁省做实的76.2亿元个人账户基金的当年收益率仅为2.5%,原因是投资渠道局限于认购国债、银行协议存款和定期存款等,而“资本市场尚处于起步阶段,风险较大,基金进入的条件尚不成熟”。

 

但如果养老金真正实现了基金积累,倒逼投资体制的完善也未可知。“个人账户没有享受到十几年经济高速发展的红利,是因为账户是空的,空账户自然没有市场化。”鲍淡如对南方周末记者说。

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